13 de março de 2025
O Uso e a Ocupação do Solo na Lei 10.257/01: Apontamentos Econômicos e Sociológicos
por Felipe de Paula Martins¹
e Carlos Tiago J. de Azevedo²
“O uso do solo é um componente fundamental a ser considerado quando se intenciona mensurar a acessibilidade às atividades urbanas de cunho econômico, educacional, de saúde e sociocultural”³
Nos modelos da economia clássica, a terra é considerada um fator de produção (geralmente incluída como capital “K”⁴). Além disso, parte-se da ideia de que, à medida que se utiliza mais terra, tende a aumentar a “renda” gerada por ela. Sabemos que a terra é um recurso escasso e finito. Considerando a formação das cidades, dos municípios e até mesmo do território nacional ao longo do tempo, devemos reconhecer que esses espaços são limitados.
Uma vez que os espaços urbanos são limitados, é necessário pensar em formas racionais e eficientes de utilização e ocupação, guiadas por objetivos públicos claros. Nesse sentido, destaca-se a Lei de Uso e Ocupação do Solo (LUOS), legislação municipal que define regras para o uso dos espaços urbanos. Trata-se de uma ferramenta potente de política urbana, capaz de gerar impactos sobre os preços dos terrenos, a acessibilidade, a mobilidade, a desigualdade social e socioespacial, entre outros aspectos.
É nesse ponto que a análise econômica da política urbana não pode se distanciar da visão sociológica, o que se torna imprescindível. A ocupação do solo não se limita a uma questão técnica, mas econômica e se refere diretamente à forma como as pessoas vivem, circulam, se relacionam e constroem identidades coletivas nos espaços urbanos. Ignorar a dimensão humana da cidade é perpetuar um modelo de desenvolvimento centrado em números e não em pessoas. A LUOS deve ser concebida, antes de tudo, como uma ferramenta de justiça territorial, capaz de garantir o direito à cidade em sua plenitude — acesso à moradia, à infraestrutura, aos serviços públicos, a vida comunitária e ao desenvolvimento econômico e social.
O que observamos atualmente nos centros urbanos é, se pensarmos em um gráfico de concentração de calor, uma grande presença de agentes econômicos como famílias, empresas e o próprio governo. Essa concentração gera um “aquecimento” nos centros, impulsionado pelo alto volume de transações e intensidade de circulação de bens e serviços. Como consequência, ocorre a valorização do solo, o aumento do custo de vida, a concentração de empresários do setor privado (como construtoras), o adensamento urbano e impactos na mobilidade urbana, como o trânsito e a sobrecarga do transporte público.
Sob a ótica sociológica, essa dinâmica de valorização e concentração aponta para um processo contínuo de segregação socioespacial. A lógica mercantil da terra urbana subordina o espaço a critérios de lucratividade, deslocando os grupos menos favorecidos para regiões onde o Estado historicamente se faz menos presente. A cidade, nesse contexto, deixa de ser um bem comum e passa a ser um ativo financeiro. É fundamental romper com essa racionalidade excludente por meio de uma LUOS que reconheça a diversidade social, a cultura local, os saberes populares e as práticas coletivas que tornam a cidade viva e plural.
Além disso, percebe-se que os parâmetros do uso e da ocupação do solo, muitas vezes favorecem políticas urbanas voltadas prioritariamente aos centros, o que pode indicar um direcionamento influenciado por interesses de mercado. Com isso, as regiões periféricas ficam desamparadas, sem políticas públicas estruturadas baseadas na LUOS — o que seria fundamental para garantir a presença efetiva do Estado, por meio de políticas urbanas progressistas. Como o custo de vida nos centros aumenta, as classes de menor renda tendem a migrar para as periferias, enquanto as classes de maior poder aquisitivo permanecem nas áreas centrais.
Fazer valer a LUOS é pensar no todo. Isso inclui propostas que assegurem o direito à moradia digna, assistência à população, mobilidade urbana eficiente, acesso a espaços de lazer e cultura, atenção às regiões marginais das cidades e municípios, crescimento econômico aliado à preservação ambiental, gestão eficiente do bem-estar coletivo e proteção de territórios pertencentes a povos originários.
É necessário, portanto, considerar que o território é também um espaço simbólico e afetivo. A cidade não é apenas um mosaico de lotes e vias, mas um organismo social carregado de memórias, relações e práticas culturais. A humanização das políticas urbanas, especialmente da LUOS, requer o reconhecimento da cidade como espaço de cidadania. Somente com uma leitura que valorize o aspecto humano e coletivo do espaço urbano será possível romper com o ciclo de exclusão e construir uma cidade inclusiva, democrática e solidária.
Uma proposta bem elaborada, analisada e revisada por técnicos de diversas áreas, com participação efetiva da sociedade civil bem representada na Câmara Municipal, pode promover alterações significativas na LUOS. Assim, será possível avançar para um crescimento urbano orgânico, assistido e sustentável, que reduza desigualdades sociais e promova o acesso ao básico para uma vida digna.
Do ponto de vista econômico, uma legislação urbanística bem desenhada pode funcionar como mecanismo de correção de falhas de mercado — especialmente aquelas
ligadas às externalidades negativas do uso desordenado do solo, à escassez de habitação em regiões centrais e ao custo excessivo de deslocamento nas periferias. A LUOS pode também criar incentivos eficientes ao orientar o mercado imobiliário em direção a usos mais socialmente desejáveis, ao mesmo tempo em que amplia a produtividade urbana, reduz os custos de infraestrutura pública e melhora a alocação de recursos.
Além disso, o uso do solo urbano interfere diretamente na formação de preços relativos, influenciando o valor da terra, os custos de construção, os preços dos aluguéis e, consequentemente, o custo de vida. Quando mal regulada, a ocupação do solo tende a reforçar desigualdades, limitar o acesso a oportunidades econômicas e gerar ineficiências territoriais. Por outro lado, quando a regulação é técnica, transparente e orientada por justiça social, pode se tornar uma alavanca para o desenvolvimento econômico inclusivo e sustentável.
Portanto, uma Lei de Uso e Ocupação do Solo comprometida com a equidade, a eficiência econômica, a dinâmica social e o planejamento de longo prazo, não é apenas uma política urbana — é uma ferramenta estratégica de política econômica local, com efeitos duradouros sobre o bem-estar da população, a competitividade das cidades e a redução das desigualdades estruturais.
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¹ Felipe de Paula Martins é economista, graduado pela Universidade Federal de Viçosa (UFV-MG), com atuação voltada para estudos em desenvolvimento regional e políticas públicas.
² Carlos Tiago J. de Azevedo, é Sociólogo e especialista em administração pública, estudioso do tema e declaradamente municipalista. É autor do livro FUNDAMENTOS DO PLANO DIRETOR PARA MUNICÍPIOS: Uma análise crítica da aplicabilidade do plano da Editora IMG.
³ Geurs, K. T., & Van Wee, B. (2003). Accessibility evaluation of land-use and transport strategies: review and research directions. Journal of Transport Geography, 12(2), 127-140. https://doi.org/10.1016/j.jtrangeo.2003.10.005
⁴ K é comumente usado para representar "capital". Isso provavelmente se deve ao fato de que a palavra alemã para capital é "kapital" e também ao fato de C ser mais comumente usado para representar consumo.
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Referências:
Andrade, B. R., Loureiro, C. F. G., Sousa, F. F. L. de M., & Lopes, A. S. (2020). Efeitos da periferização nos níveis de acessibilidade aos empregos da população de baixa renda em Fortaleza. Transportes, 28(3), 46-60. Disponível em: https://doi.org/10.14295/transportes.v28i3.1810. Acesso em: 15 jun. 2025
BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l10257.htm. Acesso em: 18 jun. 2025
Borges, W. A. e M. M. Rocha. (2004) A Compreensão do processo de periferização urbano do Brasil por meio da mobilidade centrada no trabalho. Geografia, v. 29, n. 3, p. 383-400.
Economia regional e urbana: teorias e métodos com ênfase no Brasil / organizadores: Bruno de Oliveira Cruz ... [et al.] .- Brasília : Ipea, 2011.
Geurs, K. T., & Van Wee, B. (2003). Accessibility evaluation of land-use and transport strategies: review and research directions. Journal of Transport Geography, 12(2), 127-140. https://doi.org/10.1016/j.jtrangeo.2003.10.005 Acesso em: 12 jun. 2025